La coherencia de políticas con el desarrollo es entendida como la integración de la perspectiva de desarrollo en el conjunto de la acción gubernamental, lo que abarca desde el diseño hasta la implementación y la evaluación de las políticas públicas de los diferentes actores políticos. Se trata de un concepto recogido en la Ley española de Cooperación de 1998, según la cual «los principios y objetivos señalados en la ley informarán todas las políticas que apliquen las Administraciones públicas en el marco de sus respectivas competencias y que puedan afectar a los países en vías de desarrollo».

El concepto de coherencia de políticas con el desarrollo parte de un doble reconocimiento. Por un lado, el proceso de globalización ha puesto de manifiesto las interdependencias y complejidades que caracterizan a un sistema crecientemente conectado en el que los estados han perdido capacidades para atender por sí solos las demandas y desafíos propios del desarrollo. Por otro lado, estos desafíos para la gobernanza muestran su dimensión global introduciendo la dicotomía bienes/males públicos globales que requieren, en el planteamiento de sus soluciones, no sólo espacios de cooperación interestatales sino también examinar y recrear el diseño, la ejecución y la evaluación de las políticas públicas desde una óptica del desarrollo integrada en las mismas. Dicho de otra forma, el desarrollo no puede explicarse como el resultado de una política específica aislada del resto, como la de cooperación o cualquier otra, sino que exige, ya desde su planificación, que el conjunto de políticas de un ente gubernamental incorporen una visión de desarrollo común, y a partir de ella, garanticen la coherencia del conjunto de las políticas gubernamentales con dicha visión.

En un contexto marcado por las interdependencias no parecen suficientes las políticas unilaterales para afrontar los desafíos de la globalización. De la misma manera, tampoco la política de cooperación, en tanto que política específica, encierra suficientes potencialidades de transformación y promoción del desarrollo si no actúa de manera mancomunada, y coherente, con otras políticas. De hecho, existen diversas políticas desempeñadas por los donantes, algunas de carácter internacional —como la política comercial, la política económica o la política de seguridad— y otras de naturaleza doméstica —como la política destinada a controlar los flujos migratorios o las políticas de igualdad—, que tienen mayor capacidad para acompañar o interferir en los procesos de desarrollo que las propias políticas de cooperación.

Dimensiones de la coherencia de políticas

El concepto de coherencia de políticas con el desarrollo (CPD) supone, así pues, abordar una mirada integral al conjunto de las políticas con impacto en desarrollo superando de esta manera una mirada fragmentada, y por lo tanto insuficiente, a la problemática del desarrollo. Supone la asunción por parte de los actores públicos, independientemente de su naturaleza local, estatal o supraestatal, de la responsabilidad que tienen en el conjunto de la acción gubernamental, y no solo de las esferas vinculadas a la cooperación. La CPD exige que los actores públicos, que tienen espacio y representación en la escena global, superen miradas basadas en el interés nacional y adopten un enfoque cosmopolita en su acción política.

Siguiendo la clasificación hecha por Natalia Millán et al., el concepto de coherencia de políticas hace referencia a cuatro dimensiones:

a) Coherencia vertical o interna de una política en particular: esta dimensión remite a la «convergencia entre valores, compromisos, acciones y sistemas de una política en particular». La coherencia vertical garantiza que todas las instancias de diseño, implementación y evaluación respondan a los compromisos y objetivos que una política dice perseguir.

b) Coherencia horizontal: alude a la coherencia entre diferentes políticas públicas de un ente gubernamental respecto de una visión de desarrollo compartida, de forma que las diferentes políticas incorporen y contribuyan a la promoción de los procesos de desarrollo. Otros autores la denominan coherencia “intra-país” o whole of government.

c) Coherencia temporal: hace referencia a la «consistencia que a largo plazo debe asumir una política pública si pretende alcanzar verdaderos resultados en cualquier ámbito de acción». Es decir, una política comprometida con la CPD es aquella que exprese un «compromiso sostenido y de largo plazo que exceda el ciclo político de un gobierno en particular».

d) Dimensión global: más allá de las dimensiones anteriores, «teniendo en cuenta los procesos de interdependencia e interrelación derivados de la dinámica de la globalización, la coherencia de políticas debería integrar también una dimensión global que promueva la acción colectiva y concertada entre los países».

Aunque las dimensiones mencionadas de la CPD son útiles desde el punto de vista analítico, para abordar los diferentes procesos de mejora requieren que en su plasmación a través de la acción política se contemple el abordaje de las cuatro dimensiones de forma simultánea, complementaria y coordinada.
Con el objeto de plasmar el concepto, se presenta un ejemplo sobre la CPD en el gobierno español, en concreto, sobre la política de apoyo a la INTERNACIONALIZACIÓN de la empresa española.

CPD en la INTERNACIONALIZACIÓN de las empresas españolas

Las líneas orientativas de actuación del Fondo para la Internacionalización de la Empresa (FIEM), aprobadas por la secretaría de Estado de Comercio para 2012, establecen un conjunto de prioridades y limitaciones con la finalidad de orientar el acceso a la financiación del instrumento. Bastaría, para mostrar que el enfoque de CPD está completamente ausente del diseño de esta política, con hacer notar que no existe ni una sola mención al desarrollo de los países receptores de las exportaciones ni al impacto que estas generarán en las poblaciones de aquellos en las más de catorce páginas de orientaciones geográficas, sectoriales, sobre empresas exportadoras e inversoras en el exterior, y sobre las diferentes modalidades de financiación.

En efecto, en el documento de política se establecen una serie de criterios según los cuales se evaluarán las operaciones para el acceso a la financiación, tales como interés del país, del sector, la experiencia de la empresa española potencial adjudicataria, el “efecto de arrastre”, la viabilidad técnica y financiera del proyecto, la solvencia del beneficiario o la limitación de riesgos. Así, la totalidad de los criterios se refieren a indicadores de interés para las exportaciones, como el equilibrio interno y externo del país o la capacidad de implantación de empresas españolas en el exterior que garantice la operación, pero no existe ninguna referencia ni indicador respecto de cuál será el impacto de las operaciones en el desarrollo de los países receptores de las exportaciones o las inversiones. Las únicas referencias en este sentido hacen alusión a la priorización de aquellos países que «por su tamaño, potencial de crecimiento y estrategia de INTERNACIONALIZACIÓN para la empresa española» resulten más atractivos para las exportaciones.

En ningún caso se ha contemplado la posibilidad de estudiar cuáles serían los impactos de las exportaciones e inversiones españolas en los indicadores de desarrollo de los países que las recibirían después de habérsele otorgado la financiación. No se analiza y, por lo tanto, no se exige ningún estándar internacional en materia de derechos laborales ni ambientales.

Especialmente grave, desde el enfoque de CPD, es la ausencia completa de criterios para limitar aquellas operaciones que pudieran dar a lugar a impactos negativos sobre los mercados locales, sobre los recursos naturales y ambientales o sobre los derechos humanos. Peor aún, el documento de política va más allá y sugiere la posibilidad de que, dado que el FIEM “es un instrumento ligado de apoyo a la empresa española”, no puede conceder préstamos concesionales a los países altamente endeudados y países menos adelantados, puesto que debe atender a las recomendaciones de desvinculación de la ayuda de la OCDE. Esto obliga a limitar el FIEM a la financiación de estudios de viabilidad, asistencia técnica, ingeniería y consultoría. Pero el documento sugiere que para cubrir la brecha de financiación de las empresas españolas necesaria para realizar las operaciones podrían utilizarse los instrumentos de financiación de carácter desligado con que cuenta la Agencia de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID).

De esta forma la política de apoyo a la INTERNACIONALIZACIÓN de la empresa española, no sólo obvia su obligación legal de mostrarse coherente con el desarrollo en su dimensión vertical, es decir en la inclusión de los principios del desarrollo en el diseño y ejecución de la política, sino que además sugiere la posibilidad de instrumentalizar otras políticas y herramientas en beneficio de los intereses exportadores. Sería un claro ejemplo de algo muy extendido, las pretensiones de hacer políticas coherentes entre sí, pero no con los principios del desarrollo sino con los intereses de un grupo de nacionales, en este caso las empresas exportadoras.

Enfoques de la coherencia de políticas

Independientemente de que nos dirijamos a una o a varias de las dimensiones, existen diferentes aproximaciones en función de los diversos enfoques que se tenga de los procesos de gobernanza y de la propia concepción del desarrollo. El siguiente cuadro trata de expresar, precisamente, los distintos enfoques de la coherencia de políticas con el desarrollo y el marco teórico relativo a las relaciones internacionales, así como la perspectiva de gobernanza en el que se inscribe. Y además, para diferentes ejemplos de coherencia e incoherencia de políticas, el cuadro se acompaña de ejemplos prácticos que señalan cómo se suelen relacionar pares de políticas en función de los enfoques de gobernanza y de coherencia de políticas. Aunque estos enfoques proceden del análisis de los actores públicos con responsabilidad en el diseño y ejecución de políticas, los ejemplos pueden aplicarse igualmente a otros actores con responsabilidades en la actual configuración del desarrollo, particularmente a las EMPRESAS TRANSNACIONALES.

Existe un elevado riesgo de situar los objetivos en materia de coherencia de políticas con el desarrollo en el primer o segundo enfoque y en la segunda o tercera visión de gobernanza. Esto puede tener como resultado vaciar de contenido el enfoque de coherencia de políticas, y servir, en el mejor de los casos, como un mecanismo para mejorar la eficacia y, en el peor, como un mecanismo de instrumentalización de la política de cooperación y de los discursos sobre desarrollo por otras políticas guiadas realmente por otros intereses. Es necesario situar, por lo tanto, el debate en el enfoque y la dimensión adecuada para que la coherencia de políticas con el desarrollo se erija en un mecanismo de gobernanza global, situando la dimensión del desarrollo en el centro de dicha gobernanza.