Nacionalización

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La nacionalización es producto de una noción nueva de la propiedad que desecha su carácter divino, absoluto, exclusivo y eterno, y que no se limita a la relación entre propietario y propiedad sino que incluye entre estos la “función social”, frente a la cual el derecho del propietario adquiere una importancia secundaria. Se aplica por tanto a empresas, actividades y bienes materiales, sustrayéndolas a la iniciativa privada porque no pueden ser objeto de propiedad privada y, por lo tanto, pertenecen originariamente al Estado o al pueblo.

A diferencia de la expropiación, la nacionalización se caracteriza por no limitarse a los bienes corporales, inmuebles o herramientas, sino por abarcar toda la actividad económica y su ejercicio en bien de un interés público superior y porque el Estado como persona moral de Derecho Público se separa de las empresas nacionalizadas, de su actividad y hasta de su patrimonio, confiándolos a personas jurídicas o “empresas de Estado”.

Historia de las nacionalizaciones

La evolución del concepto de propiedad fue especialmente radical entre la I y II Guerra Mundial y, en este período, los aportes de la Unión Soviética y de México fueron muy importantes.

La constitución de México de 1917, aunque sin utilizar el término, introdujo el principio de que la propiedad tiene una “función social”. Su artículo 27 establece que la nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público. Esto, sin embargo, no significó la realización práctica de la nacionalización, solo la institución de las ideas y objetivos correspondientes. Su introducción se debió a la influencia de la reducida representación constituyente de villistas y zapatistas.

En el caso de la URSS, la nacionalización abarcó a los instrumentos y los medios de producción, declarándolos base económica de la Unión —excepto los utilizados en la producción personal—, reduciendo la propiedad privada a sólo los bienes personales productos del propio trabajo y ahorro, eliminando la posibilidad legal de la reproducción del capitalismo. Parte de este proceso es la nacionalización de la tierra, concepto más evolucionado que el de las reformas agrarias, cuyo objetivo es la distribución de la propiedad con un criterio relativamente equitativo. Esta nacionalización implica la conversión de la propiedad privada de la tierra en propiedad colectiva o estatal. En su forma más objetiva conlleva, como ocurrió en la URSS, la intervención del Estado en las normas y objetivos de la producción agraria propiamente dicha.

Ya en la década de los sesenta del pasado siglo, este concepto de propiedad se había expresado en numerosas constituciones y en una serie de actas internacionales. En este marco, por ejemplo, la nacionalización iraní de la empresa Anglo Iranian Oil Company —con capital del gobierno británico— en 1951 tuvo gran importancia internacional. La respuesta a esta política por parte del gobierno del Reino Unido fue interponer demandas que llegaron a la Corte de la Haya, que falló sobre este caso aquel mismo año en el sentido de que «el Estado soberano es supremo jurídicamente, porque nada justifica su existencia en primer lugar, salvo el interés público». Así, en el plano internacional, quedó reconocido el derecho del Estado para nacionalizar bienes extranjeros. Un Estado soberano tiene la plena atribución de dictar las leyes internas que estime convenientes en materia de régimen de propiedad, organización económica y sistema de inversiones, y esas leyes alcanzan también con su efecto a los bienes extranjeros situados dentro de su territorio. Esto se inscribe abiertamente en el campo del Derecho Público; según Novoa Monreal, la nacionalización es situada en el campo del Derecho Internacional Público por la res 3281 de la Carta de Derechos y Deberes Económicos de los estados de NACIONES UNIDAS (del 12 de diciembre de 1974) porque constituye, por sí misma, un instrumento de regulación de la conducta entre estados, si bien existen otras resoluciones que también lo respaldan.

Un asunto polémico es el valor de las resoluciones de la ONU frente a los tratados entre dos estados o más. Éstos son aprobados por los legislativos nacionales, y por tanto generan derecho; en cambio, las resoluciones sólo son aprobadas por los ejecutivos. Sin embargo, aunque éstas no generan derecho, como todo acuerdo regulan las relaciones entre las partes y deben cumplirse, por lo cual es absurdo quitarles valor y restarles importancia o consecuencias jurídicas, sobre todo, como dice Novoa, cuando son aprobadas por amplias mayorías. Entre estos tenemos la Carta de las NACIONES UNIDAS, que es una resolución y es de importancia central.

La nacionalización de los recursos naturales: el petróleo

La resolución 1803 de la ONU estableció que la exploración, desarrollo y disposición de los recursos naturales, así como la importación de capital extranjero para efectuarla, «deberán conformarse a las reglas y condiciones que esos pueblos y naciones libremente consideren necesarios o deseables para autorizar, limitar o prohibir dichas actividades» y que la utilidad pública, de seguridad o de interés nacional, como fundamentos de la nacionalización, la expropiación o la requisición se reconocen superiores al mero interés particular privado, tanto nacional como extranjero. Aunque eso no se limitaba a los recursos naturales, porque se fundamentaba en la soberanía de los estados de decidir sobre el conjunto de la economía nacional. Frente a ello se establecieron los tratados bilaterales de promoción y protección recíproca de inversiones, impulsados a partir de la imposición del neoliberalismo en los años noventa: son tratados de tipo colonial porque coartan seriamente la soberanía y la potestad de los estados para decidir sobre sí mismos. Y, además, pretenden revertir lo avanzado en el concepto de la propiedad privada, volviendo a ponerla por encima de cualquier interés distinto al de los inversionistas.

Como vimos al inicio, la nacionalización se caracteriza, sobre todo, por su objetivo, el cual está relacionado con la política económica nacional. Desde este punto de vista, la nacionalización de las fuentes de energía, en especial del petróleo, ha tenido una importancia estratégica por el rol esencial de la energía en la sociedad moderna. Más allá del simple acto de nacionalizar, esto ha ido estrechamente vinculado a la creación de empresas estatales de petróleo, que se constituyen así como el instrumento básico del ejercicio de la propiedad estatal de los hidrocarburos y de ejecución de una política energética soberana que, dado el carácter estratégico del petróleo, puede influir en la conformación general de la industria y la economía nacional. En cuanto a sus antecedentes, estos nos llevan otra vez a México, país que tuvo en 1901 su primera ley del petróleo, la cual daba lugar a que el propietario del suelo lo fuera también de los recursos del subsuelo y convertía los acuerdos entre petroleras y terratenientes en un asunto privado, lo que dio lugar a una ola de violencia contra los propietarios reacios. Esto fue eliminado por la constitución de 1917, que reconoce la existencia de la propiedad privada pero que, por razones de conveniencia social, afirma que esta pertenece originariamente a la nación mexicana, la cual tiene el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que exige el interés público. En relación expresa a los hidrocarburos, dice que la riqueza del subsuelo pertenece a la nación y es inalienable e imprescriptible. Es bajo este principio que se realizaría en 1938 la nacionalización del petróleo mexicano. Sin embargo, esto no fue resultado de un proceso aislado del resto de América Latina.

El concepto de la nacionalización del petróleo fue desarrollado principalmente por Enrique Mosconi, primer director de Yacimientos Petrolíferos Fiscales (YPF), la primera estatal petrolera latinoamericana que fue conformada en Argentina tras una larga lucha contra las petroleras extranjeras, cuyos intereses Mosconi consideraba opuestos a la seguridad, el desarrollo e independencia de su país. El pensamiento de Mosconi evolucionó desde el planteamiento de una empresa monopólica, con capital mayormente estatal y el resto con capital privado argentino a una empresa sin participación privada monopolizadora de la actividad petrolera desde la explotación hasta la comercialización. Para esto es central el monopolio de las reservas, de la producción, y del mercado interno de combustibles, Y para ello, se requiere una empresa estatal autárquica. El financiamiento de sus operaciones proviene no sólo de las grandes ganancias del negocio petrolero, sino de la explotación integral, es decir, del control de toda la actividad petrolera. El Estado impone la política de precios buscando, aparte de la ganancia necesaria para el funcionamiento y desarrollo de la empresa estatal, utilizar los combustibles como un insumo para el desarrollo del país. Para Mosconi, el petróleo debía ser parte esencial de la política exterior y la lucha por la nacionalización debía tener un carácter latinoamericano, porque las empresas petroleras controlaban inmensas extensiones de territorio a través de varios países, infiltrando y corrompiendo sus gobiernos, instituciones y sociedad, y adquiriendo una influencia capaz de generar enfrentamientos entre países y regiones hermanas.

Mosconi no logró la nacionalización en Argentina debido a un golpe de Estado, pero tuvo un rol central en América Latina. La creación de la petrolera estatal en Bolivia está vinculada a su obra —de ahí el nombre de YPFB— y a la cooperación de sus seguidores de YPF. Bolivia realizó la primera nacionalización no socialista del mundo en 1937, y un año después, México hizo lo propio. Tras ellos, en otros países latinoamericanos se formaron numerosas empresas estatales.

Hoy, el debate sobre la nacionalización de los hidrocarburos vuelve a estar de actualidad en América Latina. Algunos gobiernos de la región han decretado —bajo el nombre de “nacionalización” en Bolivia y de “expropiación” en Argentina— medidas que han aumentado la presencia del Estado en las compañías petroleras, si bien en ninguno de estos casos puede decirse que se haya procedido a una nacionalización tal y como fue concebida por Mosconi, puesto que no se han creado empresas estatales que tengan el monopolio de las reservas, de la producción y del mercado interno de combustibles.

 


BIBLIOGRAFÍA:

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