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Políticas de internacionalización empresarial: el caso vasco

Gorka Martija (Pueblos, nº 73, abril de 2017)

Jueves 8 de junio de 2017

Puertas giratorias. Rescates a la banca. Exención del pago de impuestos. Tolerancia con los paraísos fiscales. Corrupción. Desregulación sistemática de las actividades empresariales. Lobbies corporativos. Estas son solo algunas de las manifestaciones y consecuencias más elocuentes de lo que se ha venido denominando en los últimos años como colaboraciones o alianzas público-privadas.

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En este sentido, existe todo un corpus teórico que da forma a una máxima que, si bien es consustancial al modelo capitalista, cobra en la actualidad un carácter de mantra: la necesidad de poner al servicio del interés de las grandes empresas los recursos y dispositivos de los que disponen las instituciones. Es decir, lo público al servicio de lo privado. Y siempre bajo la justificación de que el crecimiento de las empresas y sus beneficios revierten positivamente, de manera causal y directa, sobre el conjunto de la ciudadanía en forma de aumento del empleo y, por tanto, del bienestar colectivo. La salvaguarda de los intereses y necesidades de las mayorías sociales se fían así al destino y reproducción de las corporaciones, premisa que desencadenaría un proceso de crecimiento económico y creación de los recursos necesarios para cubrir las necesidades colectivas.

Si bien este punto de partida es más que discutible, se trata de una cosmovisión con un gran poder de penetración en el ámbito de las políticas públicas, incluso altamente hegemónico hoy en día, y que se asume en prácticamente todos los niveles de gobernanza, desde lo municipal hasta lo regional y global. Para entender esta nueva vuelta de tuerca que nos impone el modelo neoliberal, debemos tomar como referencia insoslayable la existencia de una crisis multidimensional y sistémica, que pone de manifiesto la incapacidad del modelo de desarrollo vigente para garantizar su propia reproducción futura, así como la propia sostenibilidad de la vida en el planeta.

Efectivamente, este proceso pretende profundizar en las mismas lógicas que nos han traído hasta este punto de crisis, con el fin de perpetuar un statu quo concebido en beneficio de una serie de minorías. La insostenibilidad económica, social y ecológica de esta deriva no entra en las previsiones de estos esquemas, lo que supone una lógica no solo profundamente injusta, sino también suicida.

La internacionalización como vía neoliberal de salida de la crisis

En el marco de este discurso, en los últimos años ha ganado peso en las prioridades institucionales de todo el mundo la cuestión de la internacionalización empresarial. Efectivamente, la habilitación de medios, políticas y recursos públicos orientados a impulsar y favorecer la exportación de bienes y servicios, la implantación permanente en terceros países de empresas con casa matriz situada en el propio territorio, y la atracción de inversiones extranjeras al propio territorio, se ha convertido en un vector estratégico de las políticas económicas de las administraciones públicas a todos los niveles.

Es preciso puntualizar que, si bien estos tres ámbitos responden a una lógica de internacionalización económica, lo hacen con naturalezas diferentes. Así, mientras que el apoyo a la exportación y a la implantación lo hacen por la vía de competir por mercados exteriores (incluso ambas se entienden como fases consecutivas dentro de una misma estrategia), el tercer ámbito se formula en el sentido contrario de atraer al propio territorio inversiones extranjeras para generar empleo y un efecto multiplicador sobre el tejido económico local. Asimismo, resulta evidente que los flujos de comercio e inversión no circulan de manera homogénea en el seno de la economía mundial, dados los desequilibrios estructurales entre países centrales y periferias que hacen que, por ejemplo, las casa-matriz de las principales empresas multinacionales se encuentren localizadas en países del Norte global, fundamentalmente en EEUU y la UE, mientras que en países que no disponen de semejante tejido empresarial (habitualmente parte de lo que denominamos Sur global) dominen lógicas de competencia por captar y atraer inversiones.

En cualquier caso, este carácter cada vez más central de las dinámicas de internacionalización empresarial deriva del impresionante incremento de los flujos comerciales y de inversión, acaecido como consecuencia de la implantación del modelo neoliberal que dio lugar a la llamada globalización. Y ha aumentado varios enteros con motivo del desencadenamiento de la crisis de 2007 y 2008 ya que, a partir de entonces, el impulso de la internacionalización empresarial se ha convertido en el eje vertebrador de las estrategias de recuperación económica de los gobiernos a todos los niveles. Esto explica que la década actual sea la década de las marcas-país, como expresión de esta sistematización creciente de las políticas de apoyo al despliegue exterior de las empresas como eje fundamental por el que se pretende hacer discurrir la gobernanza político-económica global.

Internacionalización empresarial, una realidad multinivel

Este carácter estratégico de las políticas de apoyo a la internacionalización empresarial, así como su sistematización paulatina, no responden a lógicas que se puedan adscribir exclusivamente a los Estados-Nación, aunque sea cierto que estos siguen siendo actores con un peso determinante en la gobernanza global y siguen concentrando un altísimo grado de protagonismo e iniciativa en esta materia. El caso español de apoyo institucional sistemático a las grandes empresas en su desembarco latinoamericano desde finales de los años 90 del siglo pasado es ilustrativo a este respecto.

Ahora bien, realidades como el traslado íntegro de competencias en materia de comercio exterior a la Unión Europea por parte de los Estados miembro a raíz del Tratado de Lisboa, reflejan nítidamente el grado de complejidad que debemos tomar en consideración a la hora de analizar esta cuestión. Y es que estamos ante un ámbito que se ve afectado por repartos competenciales y de poder de carácter multinivel, y que hacen del apoyo al despliegue exterior de las propias empresas una cuestión regulada por espacios institucionales tanto supra como infraestatales. Así, el despliegue de estas políticas públicas atañe a las dinámicas interregionales y globales más macro y también a las administraciones de ámbito subestatal, ya sea municipal, regional o de cualquier otra tipología.

El caso vasco

El ejemplo del Gobierno Vasco resulta sumamente ilustrativo a este respecto, por lo que haremos un breve análisis de la naturaleza e implicaciones de su política de apoyo a la internacionalización empresarial. Antes de empezar es importante señalar que nos encontramos ante un gobierno subestatal, por lo que las limitaciones estructurales a la hora de articular una política de amplio impacto son numerosas.

En primer lugar, el Estado español dispone de manera exclusiva de la competencia de Política Exterior. En segundo término, ya hemos señalado que la UE es titular, también en exclusiva, de las competencias de Comercio Exterior. Asimismo, el grueso de las grandes corporaciones, incluidas aquellas como BBVA o Iberdrola con sede matriz en la Comunidad Autónoma Vasca, privilegian el acompañamiento y apoyo exterior del gobierno central, dada su mayor dotación competencial, presencia internacional y capacidad de interlocución exterior, tanto con actores privados como públicos. Este es un punto de partida necesario a la hora de valorar en su justa medida las capacidades y limitaciones de la acción de un gobierno autonómico como el vasco en esta materia.

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Ahora bien, la limitación competencial y de impacto político que afecta al Gobierno Vasco no supone de ningún modo una ausencia total de capacidades para implementar políticas públicas en la materia, ni para que estas tengan una u otra orientación estratégica en función de la voluntad política existente. De hecho, esta política pública existe, y tiene un peso determinante en la acción exterior del ejecutivo de la CAPV. Analicemos sus principales hitos:

Marca Basque Country: La manifestación más popular de esta política de fomento de la internacionalización empresarial es la llamada Marca Basque Country, marca-país construida en torno al imaginario de “lo vasco” (singularidad cultural, idioma, valor de la palabra dada, etc.), y que, en su formulación oficial, establece una perspectiva multidimensional. Es decir, se define a sí misma como una herramienta al servicio del conjunto de agentes sociales, económicos y culturales, entre otros, en su proyección internacional. Un análisis más pormenorizado de esta herramienta nos lleva a concluir que, dentro de esa multidimensionalidad, el mundo de la empresa es uno de los destinatarios fundamentales y el principal eje articulador de sus objetivos. Esto no deja de ser algo común al conjunto de marcas-país, sean del nivel políticoadministrativo que sean: la puesta de una cosmología cultural y social de carácter colectivo o comunitario al servicio de una parte de esa comunidad, es decir, de la empresa privada. La confusión entre lo general y lo particular, aprovechando además la fuerte identificación colectiva de la sociedad vasca con ese imaginario.

Estructura del sistema vasco de internacionalización: La Marca Basque Country es reflejo de un proceso de sistematización de la política de apoyo a la internacionalización empresarial a partir del año 2013 (es decir, en el marco del ejecutivo del lehendakari Urkullu) y que entronca con el carácter central de la internacionalización empresarial como eje de la salida a la crisis económica. La principal expresión del aumento de la importancia de esta política ha sido la creación de un órgano de coordinación y planificación estratégica que agrupa a los que son considerados principales agentes de la misma. Se trata del Consorcio Vasco de Internacionalización, compuesto por el Departamento de Desarrollo Económico y Competitividad del Gobierno Vasco, las Diputaciones Forales y las Cámaras de Comercio de las tres provincias de la CAPV. Este organismo, llamado a ser el eje sobre el que pivote en el futuro el diseño de las políticas públicas de apoyo a la internacionalización empresarial, es un reflejo bastante preciso de la natura leza y principios inspiradores de la arquitectura institucional que da forma a las mismas.

Efectivamente, el diseño y ejecución de esta política recae de manera hegemónica en el Departamento de Desarrollo Económico y Competitividad, lo que define una prioridad por unos valores determinados, en detrimento de otro tipo de agentes como la Secretaría General de Acción Exterior, que podrían, eventualmente, estar imbuidos en visiones más plurales, menos circunscritas exclusivamente a la ampliación de mercados para las empresas vascas, pero que tienen una participación claramente secundaria en esta política. En este caso, da la sensación de que se pretende articular una estructura que no dé cabida a visiones que pudieran modificar, o siquiera matizar, el eje central de esta política, que pasa por el impulso sin ambages de la competitividad y la rentabilidad empresarial. Esta realidad queda constatada por el hecho de que el sistema vasco de internacionalización tiene como uno de sus ejes neurálgicos una alianza público-privada con las Cámaras de Comercio de Bilbao, Gipuzkoa y Araba. Alianza que se materializa, no sólo en el Consorcio, sino también a mediante el cual las Cámaras, representantes del interés empresarial, desarrollan, con el aval del ejecutivo autonómico, toda una serie de actividades de impulso de la internacionalización de la empresa vasca.

Planificación estratégica: Está contenida en el Plan de Internacionalización Empresarial 2014-16, aunque existen otra serie de documentos que también afectan de manera más o menos directa al ámbito que estamos abordando. Así, elementos sustanciales de los mismos, como la definición de objetivos, líneas principales de acción, o determinación de prioridades geográficas se basan en su práctica integridad en criterios de competitividad y rentabilidad empresarial como principios fuertes. Destacan opciones geográficas más que dudosas en términos de derechos humanos, laborales o sociales, como los Países del Golfo, o los que componen la Alianza del Pacífico, con especial presencia de México. Esto deriva de la asunción axiomática, en todos ellos, de una causalidad lineal entre beneficios empresariales, crecimiento económico, desarrollo, creación de empleo y generación de bienestar colectivo. Asimismo, se explicita la apuesta por la colaboración público-privada, entendida como una relación de una sola dirección a través de la cual las instituciones sirven de “pista de despegue” para las empresas en su salida al exterior. Por último, la centralidad de la PYME que refieren reiteradamente los documentos se combina con un horizonte de mejora de la posición competitiva de las empresas vascas en los mercados internacionales, lo que implica en la práctica superar ese estadio PYME y convertirse en gran empresa multilocalizada. Huelga decir que este análisis se plantea únicamente desde el prisma de la competitividad empresarial.

Instrumentos: Esta visión estratégica, profundamente coherente en su articulación interna, impregna los distintos instrumentos a través de los que se concreta la misma, que son tres en el caso del Gobierno Vasco.

En primer lugar, las distintas líneas subvencionales que apoyan financieramente a empresas que desplieguen actividades vinculadas al aumento de su base exportadora, la implantación productiva permanente en terceros países, o la participación en licitaciones internacionales (Banco Mundial, BID, etc.). Destacamos aquí el hecho de que las normativas reguladoras, así como sus respectivos criterios de valoración y baremación de solicitudes, se ven ampliamente hegemonizados por enfoques que ponen en el centro la mejora de la posición competitiva de las empresas vascas en el exterior. Únicamente podemos encontrar, en algunas tablas de baremación (no en todas), referencias a la valoración de certificados de Responsabilidad Social Corporativa que, de cualquier manera, resultan marginales en términos cuantitativos y en ningún caso condicionan de forma determinante la aprobación o no de las solicitudes. Al margen de esto, hay programas como Gauzatu Implantaciones Exteriores íntegramente ajenos a cualquier criterio que no vaya en esta línea unidimensional. Asimismo, señalar que, pese a que las entidades destinatarias son fundamentalmente PYMES (dadas las restricciones en materia subvencional impuestas por la normativa de defensa de la competencia de la UE), hay programas como Interlehian que dan cabida parcial a grandes empresas.

En segundo término, las actividades de diplomacia económica, es decir, tanto la asesoría y consultoría a empresas de cara a emprender o consolidar un proceso de internacionalización, como la interlocución directa con agentes públicos o privados de terceros países con el fin de favorecer el interés concreto de una o varias empresas vascas en ese lugar. Destacan aquí las misiones comerciales, articuladas en torno a la alianza público-privada con las Cámaras de Comercio que, al encargarse en gran medida del despliegue de estas actividades de promoción exterior, implican una ausencia total de agentes vinculados a sectores como el sindical, la cooperación al desarrollo o de otros movimientos sociales. Por otro lado, destaca también la labor de la red de oficinas permanentes en el exterior de que dispone la Sociedad para la Promoción y la Reconversión Industrial (SPRI), dependiente del Departamento de Desarrollo Económico y Competitividad, y que se ocuparía de apoyar sobre el terreno a empresas con implantación permanente en mercados considerados estratégicos. Por último, existe un Plan Estratégico Euskadi-México especialmente ilustrativo en lo que respecta a la exclusividad de la competitividad empresarial como criterio rector, lo que se pone de manifiesto en la consideración de los costes laborales como factor nuclear de competitividad, o en la valoración positiva de los TLC que recoge el texto.

El tercer instrumento es una serie de programas de formación y dinamización de capital humano especializado en internacionalización, con el fin de ponerlo al servicio de las necesidades de las empresas. Se trata de herramientas íntegramente concebidas para generar y dinamizar un capital humano que se vuelque exclusivamente sobre el tejido empresarial vasco y están dominadas por un enfoque economicista clásico de ampliación de mercados.

¿Es posible otra política de internacionalización empresarial?

La principal conclusión que extraemos de este análisis es que, sea el nivel político administrativo que sea (estatal o subestatal), la internacionalización empresarial constituye un ámbito consustancialmente impregnado por los valores del modelo hegemónico, y difícilmente pueden dar lugar a lógicas o modos alternativos que entronquen con horizontes emancipadores. Siendo un ámbito expresamente enfocado a la inserción en las lógicas de la globalización neoliberal, resulta lógico pensar que los agentes que pretendan participar en ese tipo de procesos lo hagan incorporando en sus propias dinámicas esas mismas lógicas de competitividad, maximización de la ganancia y mercantilización generalizada. De la misma manera, las políticas públicas orientadas a la promoción de este tipo de dinámicas únicamente pueden resultar exitosas a costa de asumir y promocionar las lógicas del modelo dominante, sin las cuales carecerían de sentido.

Aun así, es necesario concebir alternativas a los modelos de política pública existentes, por lo que avanzamos algunas propuestas que esbozan el camino que se debería emprender en el caso vasco para sustraerse, siquiera parcialmente, a las formulaciones hegemónicas. Lanzamos aquí las siguientes propuestas:

  • Reformular integral y radicalmente la identidad de la política de internacionalización empresarial impulsada por el Gobierno Vasco para revertir la hegemonía absoluta actual del enfoque de competitividad y rentabilidad empresarial.
  • Crear un Centro Vasco de Empresas y Derechos Humanos que tenga la misión de analizar, rendir cuentas y evaluar el conjunto de la política de internacionalización empresarial vasca, así como de dar seguimiento a la actividad exterior de las empresas vascas.
  • Ampliar de manera decidida el marco de agentes sociales que participan activamente en las diferentes estructuras e iniciativas, como vía para revertir la actual asimetría respecto a las empresas y las Cámaras de Comercio.
  • Fortalecer el peso político de Acción Exterior del Gobierno Vasco en la definición y dinamización de la política de internacionalización empresarial.
  • Establecer una serie de criterios preceptivos (excluyentes por tanto para recibir ayuda o participar en iniciativa alguna) basados en el desarrollo humano sostenible y el marco internacional de los derechos humanos.
  • Transformar los criterios de baremación de las convocatorias de ayudas para que los criterios sociales, ecológicos, laborales y culturales alcancen al menos un 40 por ciento del total de la puntuación.

Entendemos que este decálogo, siendo embrionario y de mínimos, establece mimbres suficientes para pensar modelos alternativos que nos permitan construir políticas cada vez menos dominadas por el peso del poder corporativo y la centralidad de la rentabilidad y el lucro empresarial.


Gorka Martija (@TMcMartiman) es investigador del Observatorio de Multinacionales en América Latina (OMAL)Paz con Dignidad.

- Artículo publicado en el nº 73 de Pueblos – Revista de Información y Debate, segundo trimestre de 2017.

Ver en línea : Pueblos, nº 73, abril de 2017.


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