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¿Adónde va la cooperación internacional?

Pedro Ramiro (Pueblos, nº 59, noviembre 2013)

Lunes 9 de diciembre de 2013

La situación actual de la cooperación internacional responde a la lógica de reformas económicas, recortes sociales, eliminación de subvenciones públicas y desmantelamiento del Estado del Bienestar que sigue al estallido financiero de 2008. De ahí que estemos asistiendo a una profunda reestructuración de la arquitectura del sistema de ayuda, con el objetivo de reformular el papel que han de jugar, tanto en el Norte como en el Sur global, los que son considerados los principales actores sociales (gobiernos y organismos internacionales, grandes corporaciones y organizaciones de la sociedad civil) en las estrategias de lucha contra la pobreza. En el marco de las contrarreformas estructurales que vivimos en la actualidad, la cooperación no está teniendo un destino diferente al del resto de servicios públicos como la sanidad, el agua o la educación: la privatización y la mercantilización.

Avanza la crisis capitalista que estalló hace cinco años y, con ella, se suceden las contrarreformas neoliberales que van minando los derechos sociales. Nos estamos habituando a ver cómo se están aplicando ahora en la Unión Europea las mismas políticas de ajuste estructural que se llevaron a cabo en los años ochenta y noventa en los países del Sur. Y son estas medidas de austeridad y disciplina fiscal, estos paquetes de reformas y externalizaciones, los que están contribuyendo a la “globalización de la pobreza”, una lógica común que produce y reproduce el empobrecimiento de las personas en todo el mundo [1].

En este contexto, el papel que puede cumplir la cooperación ya no es el de servir para la legitimación de la política exterior del país donante. Ahora, aunque no puede negarse que vaya a seguir desempeñando un rol secundario en la proyección de la imagen internacional, su función esencial es contribuir a asegurar y ampliar la expansión de los negocios del sector privado por todo el mundo, con el objetivo de apoyar las estrategias de fomento del crecimiento económico capitalista. Para comprobarlo podemos observar, a modo de ejemplo, el presupuesto para 2013 del Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación: mientras la partida de cooperación disminuyó el 73 por ciento entre 2012 y 2013, los fondos para la acción del Estado en el exterior, a través de sus embajadas y oficinas comerciales, se incrementaron un 52 por ciento en el mismo periodo [2].

La agenda de cooperación tras la crisis

No puede decirse que con el crash de 2008 se haya provocado un cambio de rumbo en la senda emprendida por los principales organismos y gobiernos que lideran el sistema de cooperación internacional, sino más bien, que las tendencias apuntadas desde los años noventa se están reforzando de manera notable. Dicho de otro modo: la evolución de la agenda oficial de la cooperación internacional (AOCI), que ha venido produciéndose a lo largo de las dos últimas décadas, se ha visto acelerada con el estallido de la crisis financiera global.

Como hemos descrito en otros trabajos, la evolución de la AOCI en las dos últimas décadas nos ha conducido a un modelo de cooperación internacional en el que ésta se entiende como una política pública voluntaria; el ámbito prioritario es la pobreza; la referencia fundamental es el pos-Consenso de Washington; las relaciones entre Estados se basan en las condiciones impuestas por los donantes; la agenda viene marcada por los cinco principios de la Declaración de París (apropiación, alineamiento, armonización, gestión por resultados y mutua responsabilidad); y el sector privado empresarial tiene un papel creciente en el diseño y puesta en práctica de las estrategias de desarrollo [3].

En esta línea, la agenda oficial de cooperación se ha reformulado sobre la base de cuatro ejes centrales: la repriorización del crecimiento económico como estrategia hegemónica de la lucha contra la pobreza; la participación del sector privado como agente de desarrollo en el diseño y ejecución de las políticas y estrategias de cooperación; la reducción de los ámbitos prioritarios de intervención de los Estados a las necesidades sociales básicas y los sectores poco conflictivos; y, el último, la limitada participación y relevancia de las organizaciones de la sociedad civil dentro de las políticas de cooperación internacional.

Con el avance de la segunda década de este siglo, se va consolidando un modelo de cooperación en el que se agudizan ciertas características de la AOCI, especialmente a partir de la articulación de los Objetivos del Milenio, la lógica de la eficacia y el paradigma del capitalismo inclusivo. Va ganando espacios, así, un modelo tripartito de interacción entre empresas, Estados y ONGD que, a partir de las tres referencias mencionadas, se configura como motor de desarrollo y lucha contra la pobreza a nivel global y se va consolidando como el enfoque dominante en la agenda oficial, desplazando definitivamente el desarrollo humano sostenible al ámbito de lo meramente declarativo.

Fomento del crecimiento económico y capitalismo inclusivo

Mientras que, en los años ochenta y noventa, la cooperación internacional apoyó el Consenso de Washington y las reformas estructurales que posibilitaron la expansión de las grandes corporaciones que tienen su sede en los principales países donantes de Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD), su función esencial, en la actualidad, está pasando a ser la de asegurar los riesgos, acompañar a estas empresas en su internacionalización y contribuir a la apertura de nuevos negocios y nichos de mercado con las personas pobres que habitan en la base de la pirámide.

Tras la crisis financiera, la idea de que crecimiento económico es equivalente a desarrollo se ha vuelto dominante, relegando al terreno de lo discursivo al resto de enfoques. En esta visión hegemónica, la gran empresa, el crecimiento económico y las fuerzas del mercado se articulan como los pilares básicos sobre los que han de sustentarse las actividades socioeconómicas de cara a combatir la pobreza. Con ello, se está tratando de gestionar y rentabilizar la pobreza de acuerdo a los criterios del mercado: beneficio, rentabilidad, retorno de la inversión. Es la pobreza 2.0, [4] uno de los negocios en auge. Por un lado, en los países del Sur global el sector privado busca incorporar a cientos de millones de personas pobres a la sociedad de consumo y convertirlos en clientes de sus bienes y servicios; mientras en el Norte global, por otro, pretende lograr que la mayoría de la población no quede excluida del mercado, una cuestión importante ante el creciente aumento de los niveles de pobreza en las sociedades occidentales.

La secretaria general adjunta de Naciones Unidas y administradora asociada del PNUD, Rebeca Grynspan, sostiene que “el crecimiento económico es fundamental. No se puede hacer chocolate sin cacao, pero necesitamos un crecimiento económico más sostenible e inclusivo para tener un mundo más estable” [5]. En esta renovada formulación de los principios del desarrollo humano sostenible, la sostenibilidad y la inclusión social quedan supeditadas a la doctrina económica dominante, perdiendo así su sentido inicial para transformarse en instrumentos subordinados a la lógica mercantil. Al mismo tiempo, sirve de justificación para ese modelo de relación a tres bandas, el capitalismo inclusivo, con el que se quiere poner enpráctica las técnicas y estrategias para conectar la retórica de la lucha contra la pobreza con las cuentas de resultados de las grandes corporaciones.

Es importante destacar que la aceptación de la Responsabilidad Social Corporativa (RSC) como base de un renovado modelo de relaciones empresa-sociedad resulta funcional, además de por lo ya mencionado, como soporte conceptual para sustentar la mayor participación de las grandes compañías en las directrices y estrategias de la cooperación internacional. La traducción efectiva de esta construcción teórica se hace a través de toda una serie de programas de cooperación empresarial, fomento de los negocios inclusivos en la base de la pirámide, apoyo a las asociaciones empresariales, financiación de infraestructuras, cooperación financiera, fomento de los emprendedores sociales y alianzas público-privadas.

Apoyo al sector privado y a los sectores no conflictivos

Los nuevos modelos de gestión empresarial propuestos por las grandes corporaciones y las tendencias de la agenda oficial de la cooperación internacional han evolucionado en una misma dirección, llegando ambos discursos a converger en la afirmación de que es necesario que el sector privado se involucre con mayor fuerza en las estrategias de lucha contra la pobreza. De este modo, las prioridades estratégicas y los lineamientos fundamentales de la cooperación van progresivamente quedando subordinados a la lógica del mercado, del crecimiento económico y a uno de los agentes de la modernidad capitalista que ha logrado acumular un mayor poder: las transnacionales [6].

El discurso del capitalismo inclusivo ha ido permeando progresivamente los documentos oficiales de organismos internacionales como Naciones Unidas, el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, al igual que ha sido validado por la Unión Europea y las agencias de cooperación de los países del Norte global a través de sus planes directores. Para que haya sido posible llegar hasta este punto, ha resultado fundamental el trabajo realizado desde la academia por diferentes autores [7] y desde distintos lobbies políticos y empresariales en el sentido de impulsar la toma en consideración de las grandes corporaciones como un actor fundamental en la AOCI. El PNUD, por poner un ejemplo, ha pasado de sostener que “el desarrollo humano es el desarrollo del pueblo, para el pueblo y por el pueblo”, a afirmar que “los actores del sector privado impulsados por incentivos del mercado tienen capacidad probada para contribuir a importantes metas del desarrollo” [8].

Con todo ello, el modelo de la empresa responsable es presentado, por la gran mayoría de los actores del mundo de la cooperación, como la única solución posible para hacer compatibles el desarrollo sostenible y la lucha contra la pobreza con el crecimiento económico y las fuerzas del mercado. Así, dentro de las prioridades de atención sectorial de la cooperación española se encuentra, desde hace algo más de dos años, la del “crecimiento económico para la reducción de la pobreza”. El IV Plan Director (2013-2016) explicita claramente cuáles van a ser los principales sectores económicos y los mercados prioritarios para estas alianzas público-privadas, coincidentes con los intereses de las grandes empresas españolas y siempre dentro de los parámetros establecidos en el modelo del capitalismo inclusivo: “Se tratará de lograr el desarrollo y consolidación de mercados financieros inclusivos, ampliando su alcance a un mayor segmento de población a través de la integración en los sistemas financieros, de servicios para los no bancarizados” [9].

Junto al hecho de que los principales Estados y gobiernos han fijado como prioridad otorgar una gran relevancia al sector privado, a través del tejido económico y empresarial como motor del crecimiento económico para la reducción de la pobreza, se encuentra otra cuestión fundamental: en las políticas públicas de cooperación internacional están pasando a convertirse en prioritarios aquellos ámbitos de actuación considerados como no conflictivos y que están, sobre todo, vinculados a las necesidades sociales básicas: educación, salud, vivienda, agua, saneamiento, infraestructuras, etc. De este modo, otros ámbitos de intervención en los que podrían tener cabida los movimientos sociales emancipadores como posibles actores de cooperación van quedando progresivamente excluidos de esta lógica. Así pues, cada vez resulta más difícil incidir en términos de derechos humanos, de empoderamiento de comunidades locales, de formación de líderes sociales o de denuncia, entre otros, ya que estos ámbitos de actuación van quedando más relegados en cualquiera de las tipologías de la cooperación internacional.

Mínima participación de las organizaciones de la sociedad civil

Las organizaciones de la sociedad civil han ido perdiendo peso, en la última década, en lo que se refiere a su participación en las dinámicas de la cooperación internacional. Y es que a partir de la aplicación de los programas de eficacia de la ayuda, recogidos en las diferentes cumbres que han tenido lugar desde París (2005) a Busán (2011), se ha venido otorgando un papel residual a la ciudadanía organizada a través de las ONGD y los movimientos sociales. La participación de ésta se ha visto progresivamente reducida y limitada, teniendo que circunscribirse al estrecho margen establecido por las nuevas tendencias que parecen imponerse. Las alianzas público-privadas, los negocios inclusivos y los proyectos para el fomento del tejido económico y empresarial aparecen, dentro de los lineamientos fundamentales de la AOCI, como las vías principales para el establecimiento de relaciones entre el sector privado y las organizaciones de la sociedad civil.

Con este modelo lo que se está proponiendo es una actuación conjunta entre instituciones gubernamentales y empresas, en la que se pide a las organizaciones sociales que cumplan un rol subalterno. Lejos quedan aquellas referencias del PNUD en 1993 acerca de las “organizaciones populares y no gubernamentales como instrumentos de participación popular”; en estos momentos, las instituciones encargadas de dirigir la agenda oficial de la cooperación consideran que el rol de las ONGD ha de limitarse a contribuir al crecimiento económico, fomentar el tejido empresarial, promover la inclusión en el mercado e intervenir en aquellos ámbitos que no resulten conflictivos con el modelo dominante.

En este contexto, las ONGD ven cómo su participación va quedando reducida a la mínima expresión mientras, a la vez, los movimientos sociales emancipadores difícilmente encuentran su lugar: “No sólo se trata de que los movimientos sociales no tengan cabida en estas dinámicas regresivas, alejadas de su identidad y prácticas, sino que también las ONGD pierden relevancia, no tanto como ejecutoras de iniciativas, pero sí como entidades que inciden en las decisiones, frente a los Estados y las empresas” [10].

Tras el estallido del crash global, con las justificaciones de la eficacia, la concentración geográfica y sectorial, las reducciones presupuestarias y la modernización de la cooperación, esto no ha hecho sino acentuarse, quedando las ONGD (y no digamos los movimientos sociales emancipadores, ajenos en buena medida a la lógica de la cooperación) excluidas, en la práctica, de cualquier posibilidad de incidencia en la redefinición de las políticas y estrategias de la cooperación internacional.

Perspectivas de futuro

Dicen los autores de Qué hacemos con la literatura [11] que “la llamada ‘novela de la crisis’ es un cántico nostálgico a la vida anterior a la caída de Lehman Brothers”. Parece que en la novela de la cooperación se está tratando de construir un relato similar: “A medida que la economía española está volviendo a crecer, volveremos a apoyar estos esfuerzos con una inversión en cooperación al desarrollo generosa, inteligente y eficaz”, aseguraba hace unos meses ante la Asamblea General de la ONU el presidente Rajoy. Pero la cooperación internacional ya no va a volver, ni en términos cualitativos ni cuantitativos, a la situación anterior al crash de 2008: además de que el regreso a la “bonanza” de la era de la expansión del crédito y la especulación urbanística no debería ser lo deseable, las dimensiones de la crisis sistémica que estamos viviendo lo hacen imposible.

Los cambios que se están produciendo en el sistema de cooperación internacional harán que este sector ya nunca vuelva a ser como ha sido hasta ahora. Ante este panorama, las perspectivas para los movimientos sociales emancipadores no resultan favorables, pero, a pesar de todo, aún existe un cierto margen de incidencia para las organizaciones que apuestan por la transformación social; y no podemos hacer otra cosa que aprovecharlo para darle la vuelta y construir agendas de cooperación alternativas que sirvan para avanzar hacia otros horizontes emancipatorios.


Pedro Ramiro es coordinador del Observatorio de Multinacionales en América Latina (OMAL)Paz con Dignidad.

- Artículo publicado en el número 59 de Pueblos – Revista de Información y Debate, especial cooperación, noviembre de 2013.


Ver en línea : Pueblos, nº 59, noviembre 2013.


Notas

[1Romero, M. y Ramiro, P. (2013): “La globalización de la pobreza”, Papeles de relaciones ecosociales y cambio global, nº 121, pp. 143-156.

[2CONGDE (2012): “Análisis y valoración de la Coordinadora de ONG para el Desarrollo-España del proyecto de Presupuestos Generales del Estado para 2013”, 8 de octubre.

[3Fernández, G.; Piris, S. y Ramiro, P. (2013): Cooperación internacional y movimientos sociales emancipatorios. Bases para un encuentro necesario, Hegoa, Universidad del País Vasco, BIlbao.

[4Romero, M. y Ramiro, P. (2012): Pobreza 2.0. Empresas, estados y ONGD ante la privatización de la cooperación al desarrollo, Icaria, Barcelona.

[5“España es un ejemplo de solidaridad”, dijo también Grynspan ante el Foro Nueva Economía, en Madrid, el 9 de octubre de 2012.

[6Hernández Zubizarreta, J.; González, E. y Ramiro, P. (eds.) (2012): Diccionario crítico de empresas transnacionales. Claves para enfrentar el poder de las grandes corporaciones, Icaria, Barcelona.

[7Prahalad, C.K. (2005): La fortuna en la base de la pirámide: Cómo crear una vida digna y aumentar las opciones mediante el mercado, Granica, Barcelona; Prahalad, C.K. y Hart, S.L. (2002): “The fortune at the bottom of the pyramid”, Strategy and Business, nº 26; HAMMOND, A.L. et al. (2007): Los siguientes 4 mil millones. Tamaño del mercado y estrategia de negocios en la base de la pirámide, World Resources Institute y Corporación Financiera Internacional, Washington.

[8PNUD (2004): El impulso del empresariado. El potencial de las empresas al servicio de los pobres, Comisión sobre Sector Privado y Desarrollo, Naciones Unidas, Nueva York.

[9MAEC (2013): Plan Director de la Cooperación Española, 2013-2016, Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación, p. 23.

[10Fernández Ortiz De Zárate, G. (2011): “Cooperación y movimientos sociales: perspectivas poco favorables”, Pueblos, nº 49.

[11Rodríguez, J.; Arias, R.; Becerra, D. y Sanz, M. (2013): Qué hacemos con la literatura, Akal.


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